PROPOSTA
DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº __, DE __ DE SETEMBRO DE 2013
Altera os
arts. 21, 24 e 144 da Constituição; acrescenta os arts. 143-A, 144-A e 144-B,
reestrutura o modelo de segurança pública a partir da desmilitarização do
modelo policial.
As Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da
Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º O
art. 21 da Constituição passa a vigorar acrescido dos seguintes incisos XXVI e
XXVII; o inciso XVI do art. 24 passa a vigorar com a seguinte redação,
acrescendo-se o inciso XVII:
“Art.
21.........................................................................................................
.................................................................................................................................
XXVI –
estabelecer princípios e diretrizes para a segurança pública, inclusive quanto
à produção de dados criminais e prisionais, à gestão do conhecimento e à
formação dos profissionais, e para a criação e o funcionamento, nos órgãos de
segurança pública, de mecanismos de participação social e promoção da
transparência; e
XXVII –
apoiar os Estados e municípios na provisão da segurança pública”.
“Art.
24........................................................................................................
.................................................................................................................................
XVI –
organização dos órgãos de segurança pública; e SF/13446.31391-07
XVII –
garantias, direitos e deveres dos servidores da segurança pública” (NR).
Art. 2º A
Constituição passa a vigorar acrescida do seguinte art. 143-A, ao Capítulo III
– Da Segurança Pública:
“CAPÍTULO
III
DA
SEGURANÇA PÚBLICA
Art.
143-A. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, é exercida para a preservação da ordem pública democrática e para a
garantia dos direitos dos cidadãos, inclusive a incolumidade das pessoas e do
patrimônio, observados os seguintes princípios:
I -
atuação isonômica em relação a todos os cidadãos, inclusive quanto à
distribuição espacial da provisão de segurança pública;
II -
valorização de estratégias de prevenção do crime e da violência;
III -
valorização dos profissionais da segurança pública;
IV –
garantia de funcionamento de mecanismos controle social e de promoção da
transparência; e
V –
prevenção e fiscalização efetivas de abusos e ilícitos cometidos por
profissionais de segurança pública.
Parágrafo
único. A fim de prover segurança pública, o Estado deverá organizar polícias,
órgãos de natureza civil, cuja função é garantir os direitos dos cidadãos, e
que poderão recorrer ao uso comedido da força, segundo a proporcionalidade e a
razoabilidade, devendo atuar ostensiva e preventivamente, investigando e
realizando a persecução criminal”.
Art. 3º O
Art. 144 da Constituição passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 144.
A segurança pública será provida, no âmbito da União, por meio dos seguintes
órgãos, além daqueles previstos em lei:
I -
polícia federal;
II -
polícia rodoviária federal; e SF/13446.31391-07
III -
polícia ferroviária federal.
§ 1º A
polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido
pela União e estruturado em carreira única, destina-se a:
......................................................................................................................
§ 2º A
polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e
estruturado em carreira única, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento
ostensivo das rodovias federais.
§ 3º A
polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União
e estruturado em carreira única, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento
ostensivo das ferrovias federais.
§ 4º A lei
disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela
segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
§ 5º A
remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste
artigo e nos arts. 144-A e 144-B será fixada na forma do § 4º do art. 39.
§ 6º No
exercício da atribuição prevista no art. 21, XXVI, a União deverá avaliar e
autorizar o funcionamento e estabelecer parâmetros para instituições de ensino
que realizem a formação de profissionais de segurança pública” (NR).
Art. 4º A
Constituição passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 144-A e 144-B:
“Art.
144-A. A segurança pública será provida, no âmbito dos Estados e Distrito
Federal e dos municípios, por meio de polícias e corpos de bombeiros.
§ 1º Todo
órgão policial deverá se organizar em ciclo completo, responsabilizando-se
cumulativamente pelas tarefas ostensivas, preventivas, investigativas e de
persecução criminal.
§ 2º Todo
órgão policial deverá se organizar por carreira única.
§ 3º Os
Estados e o Distrito Federal terão autonomia para estruturar seus órgãos de
segurança pública, inclusive quanto à definição da responsabilidade do
município, observado o disposto nesta Constituição, podendo organizar suas
polícias a partir da definição de responsabilidades sobre territórios ou sobre
infrações penais. SF/13446.31391-07
§ 4º
Conforme o caso, as polícias estaduais, os corpos de bombeiros, as polícias
metropolitanas e as polícias regionais subordinam-se aos Governadores dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; as polícias municipais e as
polícias submunicipais subordinam-se ao Prefeito do município.
§ 5º Aos
corpos de bombeiros, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução
de atividades de defesa civil”.
“Art.
144-B. O controle externo da atividade policial será exercido, paralelamente ao
disposto no art. 129, VII, por meio de Ouvidoria Externa, constituída no âmbito
de cada órgão policial previsto nos arts. 144 e 144-A, dotada de autonomia
orçamentária e funcional, incumbida do controle da atuação do órgão policial e
do cumprimento dos deveres funcionais de seus profissionais e das seguintes
atribuições, além daquelas previstas em lei:
I –
requisitar esclarecimentos do órgão policial e dos demais órgãos de segurança
pública;
II –
avaliar a atuação do órgão policial, propondo providências administrativas ou
medidas necessárias ao aperfeiçoamento de suas atividades;
III –
zelar pela integração e compartilhamento de informações entre os órgãos de
segurança pública e pela ênfase no caráter preventivo da atividade policial;
IV –
suspender a prática, pelo órgão policial, de procedimentos comprovadamente
incompatíveis com uma atuação humanizada e democrática dos órgãos policiais;
V –
receber e conhecer das reclamações contra profissionais integrantes do órgão
policial, sem prejuízo da competência disciplinar e correcional das instâncias
internas, podendo aplicar sanções administrativas, inclusive a remoção, a
disponibilidade ou a demissão do cargo, assegurada ampla defesa;
VI –
representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração
pública ou de abuso de autoridade; e
VII –
elaborar anualmente relatório sobre a situação da segurança pública em sua
região, a atuação do órgão policial de sua competência e dos demais órgãos de
segurança pública, bem como sobre as atividades que desenvolver, incluindo as
denúncias recebidas e as decisões proferidas.
Parágrafo
único. A Ouvidoria Externa será dirigida por Ouvidor-Geral, nomeado, entre
cidadãos de reputação ilibada e notória atuação na área de segurança pública,
não integrante de carreira policial, para mandato de 02 (dois) anos, vedada
qualquer recondução, pelo Governador do Estado ou do Distrito SF/13446.31391-07
Federal,
ou pelo Prefeito do município, conforme o caso, a partir de consulta pública,
garantida a participação da sociedade civil inclusive na apresentação de
candidaturas, nos termos da lei”.
Art. 5º Ficam
preservados todos os direitos, inclusive aqueles de caráter remuneratório e
previdenciário, dos profissionais de segurança pública, civis ou militares,
integrantes dos órgãos de segurança pública objeto da presente Emenda à
Constituição à época de sua promulgação.
Art. 6º O
município poderá, observado o disposto no art. 144-A da Constituição, converter
sua guarda municipal, constituída até a data de promulgação da presente Emenda
à Constituição, em polícia municipal, mediante ampla reestruturação e adequado
processo de qualificação de seus profissionais, conforme parâmetros
estabelecidos em lei.
Art. 7º O
Estado ou Distrito Federal poderá, na estruturação de que trata o § 3º do art.
144-A da Constituição, definir a responsabilidade das polícias:
I – sobre
o território, considerando a divisão de atribuições pelo conjunto do Estado,
regiões metropolitanas, outras regiões do Estado, municípios ou áreas
submunicipais; e
II – sobre
grupos de infração penal, tais como infrações de menor potencial ofensivo ou
crimes praticados por organizações criminosas, sendo vedada a repetição de
infrações penais entre as polícias.
Art. 8º Os
servidores integrantes dos órgãos que forem objeto da exigência de carreira
única, prevista na presente Emenda à Constituição, poderão ingressar na
referida carreira, mediante concurso interno de provas e títulos, na forma da
lei.
Art. 9º A
União, os Estados e o Distrito Federal e os municípios terão o prazo de máximo
de seis anos para implementar o disposto na presente Emenda à Constituição.
Art. 10 Esta
Emenda à Constituição entra em vigor na data de sua publicação.
SF/13446.31391-07
JUSTIFICATIVA
1. A
segurança pública vive uma crise permanente. Os dados são estarrecedores1 e
marcados pelo signo da desigualdade, em detrimento dos grupos sociais mais
vulneráveis. Nas últimas décadas o Brasil mudou, mas o campo da segurança
pública permaneceu congelado no tempo, prisioneiro da herança legada pela
ditadura. Não obstante alguns inegáveis avanços, mantemos ainda nossos pés no
pântano das execuções extrajudiciais, da tortura, da traição aos direitos
humanos e da aplicação seletiva das leis.
2. Os
Estados que se dispõem a mudar e modernizar-se, valorizando os policiais,
transformando e democratizando as relações das instituições com a sociedade,
não conseguem ir além de alguns passos tímidos, porque a Constituição federal
impôs um formato único, inflexível, reconhecidamente ineficaz e irracional.
3. Assim,
os vícios da arquitetura constitucional da segurança pública contribuem para o
quadro calamitoso dessa área no País. O ciclo da atividade policial é
fracionado – as tarefas de policiamento ostensivo, prevenindo delitos, e de
investigação de crimes são distribuídas a órgãos diferentes. A função de
policiar as ruas é exclusiva de uma estrutura militarizada, força de reserva do
Exército - a Polícia Militar -, formada, treinada e organizada para combater o
inimigo, e não para proteger o cidadão. A União tem responsabilidades
diminutas, salvo em situações excepcionais; o município - ente federado
crescentemente relevante nas demais polícias sociais (como
1 Para
citar apenas as estatísticas mais representativas, o país continua estacionado
na faixa dos 25 a 27 homicídios dolosos por 100 mil habitantes. Em termos
absolutos, os 50 mil casos por ano correspondem a um nada honroso segundo lugar
mundial. Temos a terceira maior população carcerária do mundo (e a que mais
cresce), com aproximadamente 540 mil presos; e, ao mesmo tempo, elevada
impunidade (com uma média de 8% dos homicídios dolosos investigados com êxito).
2 Ciclo
completo é a expressão técnica que descreve o conjunto das atividades
realizadas pelas polícias, isto é, o trabalho ostensivo/preventivo (atualmente
a cargo da Polícia Militar), investigativo e de persecução criminal (atualmente
a cargo da Polícia Civil). SF/13446.31391-07
educação,
saúde e assistência social) - é praticamente esquecido e os Estados concentram
a maior carga de responsabilidades.
4. A
solução aqui proposta, de profunda refundação do sistema de segurança pública,
e do modelo policial em particular, busca a redefinição do papel das polícias e
das responsabilidades federativas nesta área, a partir da transferência aos
Estados da autoridade para definir o modelo policial. Mas o faz sem descuidar
de algumas diretrizes fundamentais, consagradas por importantes referências
nessa área3, para a garantia de uma transformação verdadeiramente democrática
das polícias, e evitando o risco de descoordenação e desarticulação:
A. Desmilitarização das polícias: implica
reestruturação profunda da instituição policial, no caso, da atual Polícia Militar,
reorganizando-a, seja quanto à divisão interna de funções, seja na formação e
treinamento dos policiais, seja nas normas que regem seu trabalho, para
transformar radicalmente o padrão de atuação da instituição. Sem prejuízo da
hierarquia inerente a qualquer organização, a excessiva rigidez das Polícias
Militares deve ser substituída por maior autonomia para o policial, acompanhada
de maior controle social e transparência. O policial deve se relacionar com a
sociedade a fim de se tornar um microgestor confiável da segurança pública
naquele território, responsivo e permeável às demandas dos cidadãos. Esta
transformação, evidentemente, deve ser acompanhada de valorização destes
profissionais, inclusive remuneratória.
B. Exigência
de ciclo completo: a autonomia para os Estados definirem seu modelo policial
não implica a faculdade de fracionar a atividade
3 A
desmilitarização, o ciclo policial completo e o controle social e a
transparência sobre a atuação das polícias são as questões mais frequentes
apontadas pela literatura especializada, por movimentos organizados na área de
segurança pública e por organismos internacionais, dentre os quais destacamos:
i)
Carta
de Cuiabá, documento aprovado pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública
(disponível no sítio http://www2.forumseguranca.org.br/); ii) artigo “Arquitetura
institucional da segurança pública no Brasil: três propostas de reforma
constitucional”, por Luiz Eduardo Soares (http://www.luizeduardosoares.com/?p=997);
iii) relatório do Conselho de Direitos Humanos da ONU, de julho de 2012,
recomendando a desmilitarização da polícia
ii)
(http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session21/A-HRC-21-11_en.pdf,
p. 18), cuja recusa o Governo Brasileiro atribuiu justamente à arquitetura
constitucional (http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session21/A.HRC.21.11.Add.1_en.pdf,
p. 04). SF/13446.31391-07ostensivo/preventiva (hoje atribuída às Polícias
Militares) da atividade investigativa (hoje atribuída às Polícias Civis).
Necessariamente,
toda instituição policial deve ter caráter ostensivo e investigativo. A
diferenciação de atribuições deve se dar não em relação às fases do ciclo
policial, mas sobre o território ou sobre grupos de infrações penais (para
maior clareza quanto às opções à disposição do Estado, vide a partir do item 8,
infra).
C. Definição
constitucional de polícia: a polícia é definida como instituição de natureza
civil que se destina a proteger os direitos dos cidadãos e a preservar a ordem
pública democrática, a partir do uso comedido e proporcional da força. Esta
definição supre lacuna da Constituição, e constitui a pedra angular de um sistema
de segurança pública democrático e garantidor das liberdades públicas. Ademais,
a proposta fixa princípios fundamentais que deverão reger a segurança pública.
D. Valorização
do município na provisão da segurança pública: o município é incluído entre os
entes responsáveis pela segurança pública, podendo, a depender da decisão
tomada em nível estadual, instituir polícias em nível local (para maior clareza
quanto aos modelos possíveis para o Estado, vide a partir do item 8, infra).
E. Aumento
da participação da União: em áreas críticas para a segurança pública, que se
ressentem de maior padronização e uniformização em nível nacional, a União
deverá estabelecer diretrizes gerais. É o caso da gestão e do compartilhamento
de informações, da produção de dados criminais e prisionais, além da criação e
funcionamento de mecanismos de controle social e promoção da transparência. Na
formação policial, a União deverá avaliar e autorizar o funcionamento de
instituições de ensino que atuem na área, a fim de garantir níveis adequados de
qualidade e a conformidade a uma perspectiva democrática de segurança pública.
F. Instituição
de mecanismos de transparência e controle externo dos órgãos policiais: em cada
órgão policial deverá ser instituída Ouvidoria Externa com autonomia funcional
e administrativa, dirigida por Ouvidor-Geral com independência e mandato fixo.
A Ouvidoria terá competência regulamentar (para dispor sobre procedimentos de
atuação dos policiais, suspender a execução de procedimentos inadequados, e avaliar
e monitorar suas atividades) e disciplinar (para receber e processar
reclamações e denúncias contra abusos cometidos por SF/13446.31391-07
profissionais
de segurança pública, podendo decidir, inclusive, pela demissão do cargo).
G. Exigência
de carreira única por instituição policial: a existência de duplicidade de
carreiras, com estatura distinta, nas diversas instituições policiais, é
reconhecidamente causadora de graves conflitos internos e ineficiências. A
proposta avança ao propor a carreira única por instituição policial. É preciso
registrar que essa medida não é incompatível com o princípio hierárquico ou com
o estabelecimento de gradação interna à carreira, que permita a ascensão do
profissional, mediante adequada capacitação e formação, a partir de
instrumentos meritocráticos.
5.
Evidentemente, tal processo de transformação exige implementação cuidadosa, com
participação e monitoramento intensos por parte da sociedade civil e rigoroso
respeito aos direitos adquiridos dos profissionais de segurança pública. Assim,
nas disposições transitórias da Emenda garantimos a preservação dos direitos,
sendo a ampla participação social inerente a todo o processo.
6.
Resguardadas essas diretrizes fundamentais, e que garantem o potencial transformador
desta proposta, os Estados deverão decidir se promoverão o ciclo completo do
trabalho policial, a desmilitarização e a carreira única (no âmbito de cada
instituição) reorganizando as instituições policiais (as atuais polícias
estaduais, a Polícia Civil e a Polícia Militar) segundo atribuição de
responsabilidade sobre território ou sobre grupos de infração penal.
7. Esta
autonomia regulada implica grande variedade de modelos à disposição dos
Estados. Com isso, reconhecemos a complexidade nacional do problema, cuja fonte
é a extraordinária diferença entre regiões, Estados e até mesmo municípios da
Federação brasileira.
8.
Passamos, assim, a descrever as alternativas à disposição dos Estados. SF/13446.31391-07
9. Se a
referência for o território, as novas polícias nos estados de ciclo completo e
carreira única poderão ser:
A. Polícia
Unificada Civil Estadual. Nesse caso, uma polícia unificada é responsável pela
provisão de segurança pública a toda a população do estado, cobrindo todo seu
território, por meio do cumprimento de suas funções, envolvendo as atividades
ostensivo/preventivas, investigativas e de persecução criminal.
B. Polícia
Metropolitana (sempre civil e de ciclo completo). Nesse caso, uma polícia civil
de ciclo completo é responsável pela provisão de segurança pública à população
da região metropolitana daquele estado. Nessa hipótese, uma polícia unificada
civil estadual será responsável pela provisão de segurança pública à população
dos municípios do estado em questão não atendidos pela ou pelas polícias
metropolitanas.
C. Polícia
Municipal (sempre civil e de ciclo completo). Nesse caso, uma polícia civil de
ciclo completo é responsável pela provisão de segurança pública à população de
um, de alguns ou de todos os municípios do estado em questão. O critério da
decisão será escolhido pelo Estado. Exemplos: pode ser a escala demográfica
(privilegiando, por exemplo, apenas a capital ou os municípios cujas populações
excedam 500 mil habitantes, etc...), pode ser o histórico da criminalidade ou pode
ser generalizada, aplicando-se a todos os municípios do Estado em pauta. A
decisão de criar polícia municipal envolve a definição de fonte de receita
compatível com a magnitude das novas responsabilidades orçamentárias.
D. Polícia
Distrital ou Submunicipal ou seja, de área interna ao município. Nesse caso,
uma polícia civil de ciclo completo é responsável pela provisão de segurança
pública à população de um distrito ou uma área interna ao município. Assim, uma
cidade pode criar várias polícias locais e uma polícia municipal responsável
pelas áreas não cobertas pelas polícias locais.
SF/13446.31391-07
10. As
objeções mais frequentes à reorganização sobre o território diz respeito à
quantidade de polícias. Neste particular, é preciso ressaltar que não é o número
que produz fragmentação e descoordenação. Havendo diretrizes nacionais e
controle de qualidade na formação dos profissionais, na gestão do conhecimento
e em outros setores, a tendência é que haja integração na multiplicidade. As
virtudes de mais e menores polícias são evidentes: controle externo,
transparência, aferição da eficiência, participação da sociedade, poder
exemplar indutor das boas práticas, via comparação. Outra crítica comum diz
respeito à suposta incompatibilidade deste modelo com a divisão do trabalho
judiciário e sua distribuição territorial (que apenas reconhece União e
Estados). A crítica não procede, pois as polícias – Metropolitanas e
Submunicipais, por exemplo – deverão encaminhar seus procedimentos às
respectivas instâncias judiciais estaduais.
11. Se a
referência forem os grupos de infração penal, as novas polícias nos estados de
ciclo completo e carreira única poderão ser, por exemplo:
A. Polícia
Unificada Civil Estadual responsável por prevenir e investigar crimes de
pequeno potencial ofensivo. Nesse caso, uma polícia unificada provê segurança
pública na esfera infracional em relação a toda a população do estado, cobrindo
todo seu território, por meio do cumprimento de suas funções, envolvendo as
atividades ostensivo/preventivas, investigativas e de persecução criminal ou
responsabilização.
B. Polícia
Unificada Civil Estadual responsável por prevenir, investigar e dar início à
persecução criminal dos suspeitos de participar do crime organizado. Nesse
caso, uma polícia unificada provê segurança pública na esfera criminal referida
a toda a população do estado, cobrindo todo seu território, por meio do
cumprimento de suas funções, envolvendo as atividades ostensivo/preventivas
(aquelas pertinentes nos casos de crime organizado), investigativas e de
persecução criminal.
C. Polícia
Unificada Civil Estadual responsável por prevenir, investigar e dar início à
persecução criminal dos suspeitos de participar dos demais tipos de crime.
Nesse caso, uma polícia unificada provê segurança pública na esfera criminal SF/13446.31391-07
referida a
toda a população do estado, cobrindo todo seu território, por meio do
cumprimento de suas funções, envolvendo as atividades ostensivo/preventivas,
investigativas e de persecução criminal.
12. Por
outro lado, combinando-se os dois critérios de divisão das atribuições das
polícias sobre o território e sobre grupos de infrações penais, temos um
elevado número de alternativas, dentre as quais destacamos, apenas a título
exemplificativo:
A. Polícia
Municipal (sempre civil e de ciclo completo) responsável por atuar apenas
contra crimes de pequeno potencial ofensivo, em um município do Estado, em
alguns deles ou em todos.
B. Polícia
Unificada Civil Estadual. Uma polícia unificada é responsável pela provisão de
segurança pública a toda a população do estado, cobrindo todo seu território,
atuando contra todo tipo de criminalidade e infração, exceto os crimes de
pequeno potencial ofensivo ou infrações nos municípios onde houver uma polícia
municipal com esta incumbência específica.
13. Por
que adotar um modelo federativo e diversificado, aberto ao experimentalismo e à
pluralidade de iniciativas? Porque as realidades regionais, estaduais e até
municipais são diferentes. Como adotar no Amazonas a solução organizacional que
melhor serve a São Paulo e vice versa? Além disso, a ousadia criativa de um
Estado pode inspirar outras unidades da federação a seguir a mesma linha ou
buscar a sua própria, aprendendo com erros e acertos eventualmente já passíveis
de observação alhures.
14. A
diversidade será salutar, pois a presente proposta estabelece diretrizes
fundamentais em nível nacional (referidas no item 4, supra), graças às
quais a multiplicidade será sinônimo de riqueza e não de dispersão e
desintegração. Hoje, temos o pior dos dois mundos: uma camisa de força
nacional, ditada pelo artigo 144 da SF/13446.31391-07
Constituição,
e a babel na formação, na informação, na gestão e na desejável e ainda
inviável, salvo excepcionalmente, cooperação e integração sistêmica.
15.
Acreditamos oferecer uma solução de profunda reestruturação de nosso sistema de
segurança pública, para a transformação radical de nossas polícias. A partir da
desmilitarização da Polícia Militar e da repactuação das responsabilidades
federativas na área, bem como da garantia do ciclo policial completo e da
exigência de carreira única por instituição policial, pretende-se criar as
condições para que a provisão da segurança pública se dê de forma mais
humanizada e mais isonômica em relação a todos os cidadãos, rompendo, assim,
com o quadro dramático da segurança pública no País.
LINDBERGH
FARIAS
Senador da
República
SF/13446.31391-
Fonte e mais informações:
Assinar Petição em favor da PEC 51:
https://secure.avaaz.org/po/petition/Pela_aprovacao_da_PEC_da_PAZ_51_A_garantia_de_seguranca_publica_de_paz_e_eficiente/?pv=12
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